4月19日，大連市中級人民法院簽發(fā)首份調(diào)查令，最終在相關(guān)單位的配合下，律師成功收集到被執(zhí)行人的相關(guān)信息。
調(diào)查令的概念從出現(xiàn)至今已有將近二十年時間，最高人民法院曾多次提出，探索試行這項制度，保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，提高司法效率。然而由于受限于強制效力的局限性，這項曾被譽為律師手中“尚方寶劍”的利器，一直未能充分發(fā)揮作用。
2016年初，最高人民法院再次發(fā)布指導(dǎo)意見，鼓勵各級法院大膽探索運用這一制度。在此之后，全國很多法院都簽發(fā)了調(diào)查令。
于洪區(qū)法院出具的一份調(diào)查令
從首家試點到遍地開花用了近20年
所謂調(diào)查令，是指當事人在民事訴訟中因客觀原因無法取得自己需要的證據(jù)，經(jīng)申請并獲人民法院批準，由法院簽發(fā)給當事人的訴訟代理律師向有關(guān)單位和個人收集所需證據(jù)的法律文件。
據(jù)了解，1998年12月，上海市長寧區(qū)人民法院便開始試點推行律師向法院申請民事證據(jù)調(diào)查令制度。
2000年和2001年，上海市高級人民法院相繼頒布《上海法院調(diào)查令實施規(guī)則(試行)》和《上海法院調(diào)查令實施規(guī)則》，其調(diào)查令制度適用于民事訴訟中的證據(jù)調(diào)查。
2004年，上海市高級人民再次頒布了專門針對執(zhí)行案件的規(guī)定——《關(guān)于在執(zhí)行程序中適用調(diào)查令的若干規(guī)定(試行)》。
江蘇也是較早試行調(diào)查令的省份。2006年10月，江蘇省高級人民法院發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范民事案件庭前程序的意見(一)(試行)》，其中規(guī)定，在民事訴訟中，如遇到“申請調(diào)查的證據(jù)屬于國家有關(guān)部門保存，當事人無法自行取得的”，或“當事人確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)”兩種情形，當事人及其訴訟代理人，可以向法院申請調(diào)查令，由法院授權(quán)當事人的代理律師進行調(diào)查取證。
另外，2009年，河南、新疆兩地也都在全省(區(qū))范圍內(nèi)推行調(diào)查令制度。
遼寧省委黨校法學(xué)部副書記楊大越告訴本報記者，調(diào)查令的好處有很多，比如對當事人來說，能夠快速查清案件事實，縮短訴訟周期；對于律師來說，能夠充分獲取證據(jù)，維護當事人合法權(quán)益；對于法院來說，更是可以有效解決一直以來都存在的案多人少的問題，提升審判效率。
盡管好處很多，但在很長一段時間里，調(diào)查令卻并沒有很好地發(fā)揮作用，被譽為律師手中“尚方寶劍”的這柄利器，始終顯得不夠鋒利。
記者查到的資料顯示，上海市律師協(xié)會2007年完成的一份調(diào)研報告，就上海的調(diào)查令制度近十年實施狀況進行了調(diào)研。結(jié)果顯示，律師持調(diào)查令取證時，有45.09%的對象拒絕律師調(diào)查，要求法院來查；有38.2%的對象借口推諉。此外，調(diào)查令往往遭遇“內(nèi)部規(guī)定”等理由對抗，不予置理、拖延時間等現(xiàn)象也比較常見。
記者注意到，在調(diào)查令的問題上，最高法院始終是在向前推進。
2007年，最高法院在《關(guān)于全面加強知識產(chǎn)權(quán)審判工作為建設(shè)創(chuàng)新型國家提供司法保障意見》中指出：“探索試行調(diào)查令制度，對于屬于國家有關(guān)部門保存而當事人無法自行取得的證據(jù)和當事人確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)，可以探索由法院授權(quán)當事人的代理律師進行調(diào)查取證。”
2016年3月，最高法院發(fā)布的《關(guān)于依法切實保障律師訴訟權(quán)利的規(guī)定》，其中第六條明確，要依法保障律師申請調(diào)取證據(jù)的權(quán)利。律師因客觀原因無法自行收集證據(jù)的，可以依法向人民法院書面申請調(diào)取證據(jù)。律師申請調(diào)取證據(jù)符合法定條件的，法官應(yīng)當準許。
在此之后，“××法院簽發(fā)當?shù)厥讖堈{(diào)查令”的新聞便不時出現(xiàn)在很多地方的新聞媒體之上。
沈陽一法院月余簽發(fā)29份調(diào)查令
今年3月，沈陽市于洪區(qū)人民法院制定《沈陽市于洪區(qū)人民法院執(zhí)行案件委托調(diào)查令實施辦法》(試行)(以下簡稱《辦法》)，根據(jù)該《辦法》規(guī)定，執(zhí)行案件委托調(diào)查令的簽發(fā)主體為法院，申請人為執(zhí)行案件的當事人或其代理人，持令人是經(jīng)法院審查批準的調(diào)查收集特定證據(jù)當事人的代理律師。此外該《辦法》還對調(diào)查令適用范圍、可委托調(diào)查的具體內(nèi)容、適用程序、違規(guī)使用調(diào)查令罰則等內(nèi)容進行了具體規(guī)定。
沈陽市于洪區(qū)人民法院執(zhí)行局副局長鄭愛東向記者介紹，法院出臺執(zhí)行調(diào)查令的相關(guān)文件，也是在綜合目前的實際情況之后制定的相關(guān)規(guī)定。在民事、執(zhí)行案件中，有些律師到有關(guān)部門調(diào)查，有時就會遇到有些部門不配合，或者吃閉門羹，這次法院以文件的形式公布實施調(diào)查令，就是法院委托律師以法院的名義到有關(guān)部門調(diào)查,有關(guān)部門不得拒絕，如果有些情況不能接受調(diào)查，要向法院出具說明。所以說調(diào)查令體現(xiàn)了法院的一種強制力。
于洪區(qū)法院對委托調(diào)查令重點用于執(zhí)行案件。不少當事人提出恢復(fù)案件執(zhí)行，就需要向法院提供可供執(zhí)行財產(chǎn)的證據(jù)。這樣的證據(jù)，律師可以進行調(diào)查獲取。
于洪區(qū)法院規(guī)定，執(zhí)行案件委托調(diào)查令主要適用于調(diào)查由有關(guān)單位和個人保存的，申請執(zhí)行人及其代理人因客觀原因不能自行收集、且與案件的執(zhí)行有直接關(guān)聯(lián)的檔案材料、權(quán)利憑證、電子書證、信函等與被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況和實際履行能力相關(guān)的證據(jù)。如被執(zhí)行人及其家庭成員的基本情況，被執(zhí)行人的財產(chǎn)情況，被執(zhí)行人對第三人享有的到期債權(quán)情況，證明被執(zhí)行人有償還債務(wù)能力的資料和信息，被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移、變賣、損毀被執(zhí)行財產(chǎn)的證據(jù)，以及其他與執(zhí)行案件相關(guān)的證據(jù)。
持令人簽收委托調(diào)查令后，有權(quán)持令向指定的單位收集、調(diào)查取證，持令人不得委托他人調(diào)查。在調(diào)查中，有關(guān)單位和個人如果認為被調(diào)查內(nèi)容涉及國家機密、個人隱私、商業(yè)秘密，應(yīng)當在收到調(diào)查令時向人民法院作出書面說明。協(xié)助調(diào)查人拒絕向持令人提供證據(jù)又不做書面說明的，人民法院將依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進行處理。
執(zhí)行委托調(diào)查令有效期最長不超過30日。
鄭愛東說，法院正常查詢不一定全面、細致，那么當事人提出被執(zhí)行人還有其他財產(chǎn)線索，比如說房產(chǎn)抵押、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移情況、婚姻情況、第三方放貸權(quán)等，這些在一般調(diào)查中是查不到的，那么委托當事人的律師，就可能查到。
鄭愛東向記者介紹了三個委托調(diào)查令反饋的情況。一個是調(diào)查被執(zhí)行人婚姻檔案信息，如今已經(jīng)查清了；一個是在丹東查到一套房產(chǎn)，法院已經(jīng)將這套房產(chǎn)查封了；還有一個在新民市查到被執(zhí)行人的另外一套房產(chǎn)。
鄭愛東說，當事人委托的律師拿著調(diào)查令在新民市查到的這套房產(chǎn)可以說是意外收獲，“因為我們法官到沈陽市、于洪區(qū)房產(chǎn)管理部門是查不到的。后來法院對該處房產(chǎn)也依法進行了查封。”
從今年3月初至今，于洪區(qū)法院已經(jīng)發(fā)出調(diào)查令29份，收到較好效果。
鄭愛東說，法院知道律師到有關(guān)部門調(diào)查的難處。當前，不少律師很希望法院制作委托的調(diào)查令。而法院運用委托調(diào)查令，就是想盡一切辦法全面查詢被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)。運用社會力量和法院的公權(quán)力，全面了解被執(zhí)行人財產(chǎn)，以便于法院執(zhí)行。
就在記者在于洪區(qū)法院采訪時，見到一位當事人申辦了兩個調(diào)查令，調(diào)查內(nèi)容是查房地產(chǎn)和車輛。
調(diào)查令為何在銀行屢屢碰壁？
本來律師在沒有協(xié)查函或者調(diào)查令也可以完成取證或者了解情況的，但現(xiàn)實就是這樣，偏偏有時有關(guān)部門就不給律師“面子”。
一位受訪的法律業(yè)內(nèi)人士說，“調(diào)查難、取證難”一直是阻礙律師依法履行職務(wù)的“老大難”問題。雖然我國律師法明確賦予了律師依法行使調(diào)查取證的權(quán)利，但是在現(xiàn)實中，一些企事業(yè)單位無視法律，以自己的“行業(yè)規(guī)定”“內(nèi)部規(guī)定”為由，拒不配合律師調(diào)查。據(jù)某市律師協(xié)會的一項調(diào)查表明，對于律師持令調(diào)查不予配合的主要集中在銀行、房地產(chǎn)管理部門以及有關(guān)政府機關(guān)。由于沒有強制執(zhí)行力，無數(shù)律師只能徒呼奈何。
今年4月12日，大連市金州區(qū)人民法院在處理交通事故責任糾紛案時，向委托代理人、遼寧青松律師事務(wù)所王金海律師簽發(fā)該院首份調(diào)查令，由王金海律師代為收集被執(zhí)行人白某的銀行存款、房屋登記等信息。
王金海告訴記者，他拿著法院開具的調(diào)查令先后到區(qū)檔案館調(diào)查白某的婚姻情況，到區(qū)國土資源與房屋局調(diào)查白某的住房情況，到區(qū)勞動和社會保障局調(diào)查白某和其愛人交納社保情況，到大連市公安局車輛管理所調(diào)查白某和其愛人名下是否有機動車的信息，這些部門看到調(diào)查令后都很配合他的調(diào)查工作，并按規(guī)定出具了檔案材料和權(quán)利憑證，但當他到某銀行開發(fā)區(qū)支行請求查詢白某銀行存款情況時，卻遭到銀行方面的拒絕。
“銀行行長說，根據(jù)總行的要求，必須由執(zhí)行法官二名，并持法院的介紹信、法官證才能查詢客戶的銀行存款情況。”王金海表示，對銀行方面的不配合他表示理解。
律師手持調(diào)查令在銀行遭拒的情形并不鮮見。
2014年2月，廣東兩名律師持調(diào)查令等資料在兩家銀行收集相關(guān)證據(jù)，遭到拒絕。于是其中一位律師向廣東銀監(jiān)局請求公開拒絕的依據(jù)，隨后將其告上法庭，當年4月中旬此案開庭審理。
庭審中，原告認為根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定，人民法院有權(quán)向被調(diào)查人調(diào)查取證，且不得拒絕。而調(diào)查令是由人民法院簽發(fā)，是強制被調(diào)查人提供證據(jù)的一種令狀。律師持調(diào)查令查詢實質(zhì)上是司法委托行為。
而廣東銀監(jiān)局對此的答復(fù)是，《金融機構(gòu)協(xié)助查詢、凍結(jié)、扣劃工作管理規(guī)定》中有明確規(guī)定，銀行“只接受公、檢、法機關(guān)的查詢”。
最終這起案件以原告敗訴而告終。
王金海律師告訴記者，他希望法院與銀行能早日出臺相關(guān)規(guī)定，讓調(diào)查令不再在銀行這里碰釘子。
刑事訴訟能不能引入調(diào)查令？
實際上，調(diào)查取證難是中國律師執(zhí)業(yè)過程中長期面臨的難題之一。
一位受訪的法律界人士表示，律師調(diào)查難，一方面是有關(guān)法律對律師調(diào)查的規(guī)定比較模糊，沒有給律師調(diào)查權(quán)足夠的法律保障，另一方面是社會對律師調(diào)查權(quán)的漠視。法院的調(diào)查令或許是劑解決律師調(diào)查難的良藥之一。
記者注意到，在去年的全國“兩會”上，全國人大代表、貴州省政協(xié)副秘書長黃惠玲曾建議完善并推行“律師訴訟調(diào)查令”制度。
黃惠玲在接受媒體采訪時表示，司法部門應(yīng)盡快出臺相關(guān)規(guī)定，明確調(diào)查令的制式以及申領(lǐng)的流程等，讓制度的執(zhí)行“有章可循”。同時加強宣傳教育和信息對接溝通，讓社會公眾及各單位對調(diào)查令制度有一定的了解。
黃惠玲表示，推行“律師訴訟調(diào)查令”制度，不僅可以調(diào)動律師取證的積極性，為法官裁判和執(zhí)行提供更多更可靠的證據(jù)，還可以督促律師提高執(zhí)業(yè)水準，不再以取證難推卸辦案職責，敷衍當事人。
對于將調(diào)查令引入刑事訴訟，黃惠玲說：“對刑事案件而言，假如律師能夠更為安心便捷地進行調(diào)查取證，將‘倒逼’偵查機關(guān)和公訴機關(guān)加強起訴前的準備，提高辦案質(zhì)量。”
北京隆安律師事務(wù)所沈陽分所律師王長東則認為在刑事訴訟中并不適合使用調(diào)查令。
王長東說，因為刑事案件是由偵查機關(guān)偵查取證，公訴機關(guān)來審查證據(jù)是否完善、充分，然后向法院起訴。在刑事訴訟中，辯護律師相關(guān)證據(jù)的獲取，包括向被害人、被害單位的取證，法律有明確的規(guī)定，就是需要經(jīng)偵查部門、審查起訴部門的同意，才能向相關(guān)單位和個人取證。
刑事案件的取證，在程序上、內(nèi)容的真實性上要比民事案件更嚴格，所以法院、公訴機關(guān)、偵查機關(guān)不會把自己的職權(quán)放給律師。給律師一個書面文件，然后就代替他們?nèi)フ{(diào)查取證。其實調(diào)查令的實質(zhì)，就是法院依據(jù)職權(quán)委托律師調(diào)查獲取證據(jù)。
王長東說：“把調(diào)查令寫入刑事訴訟法，我認為沒有必要。我國對刑事案件審理的原則是疑罪從無。那么當存在有利于被告人的證據(jù)時，而律師在無法自己獲取相關(guān)證據(jù)的時候，可以向偵查部門、公訴部門、審判部門提供線索，由公檢法根據(jù)提供的線索去收集證據(jù)。法院沒有必要自己不去而是讓律師去取證。如果刑事訴訟允許有調(diào)查令，雖然貌似增加了律師取證的范圍和權(quán)利，但是，也給律師增加了風險。另外，被調(diào)查部門如果不配合，你有沒有強制的懲戒措施？如果沒有強制的懲戒措施，那這個調(diào)查令還有什么意義呢。這一類調(diào)查，對刑事訴訟意義并不大，你知道有這樣的線索，直接向法院申請，法院就會去調(diào)查了。”
一位沈陽某法院長期從事刑事審判工作的法官認為，刑事案件調(diào)查取證的工作應(yīng)該由公檢法部門來完成，而沒有必要給律師開具調(diào)查令，然后讓律師來做本該公檢法部門該做的事。
律師領(lǐng)得法院簽發(fā)的調(diào)查令
【觀點】
調(diào)查令如何令行有效？
□ 楊大越
“誰主張、誰舉證”是我國民事訴訟的一般舉證規(guī)則，根據(jù)我國《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，符合下列條件之一的，當事人及其訴訟代理人可以申請人民法院調(diào)查收集證據(jù)：(一)申請調(diào)查收集的證據(jù)屬于國家有關(guān)部門保存并須人民法院依職權(quán)調(diào)取的檔案材料；(二)涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的材料；(三)當事人及其訴訟代理人確因客觀原因不能自行收集的其他材料。可是司法實踐中，民事訴訟數(shù)量巨大，各層級的司法資源都十分緊張，人民法院在依申請調(diào)取證據(jù)的時候，效率很難提高，這既給人民法院帶來了巨大的工作壓力，也浪費了訴訟當事人的時間成本，因此，調(diào)查令應(yīng)運而生。
3月10日，大連市中級法院向社會發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行實施案件委托律師財產(chǎn)調(diào)查制度的意見》，3月29日就簽發(fā)出第一張調(diào)查令，持令律師得到了瓦房店市不動產(chǎn)登記中心工作人員的積極配合。該調(diào)查令的簽發(fā)與執(zhí)行為我省法院提高司法效率、節(jié)約司法成本工作的順利開展樹立了良好的示范作用。
欣喜之余，我們不得不問，為什么如此高效的律師調(diào)查令制度在我國推廣十多年，仍然未得普遍適用？事實上，有調(diào)查顯示，調(diào)查令在產(chǎn)生至今的不同階段被拒率居高不下，甚至有時高達60%。實踐中，政府部門、機構(gòu)多積極配合，完成律師調(diào)查工作；但是在企事業(yè)單位中，尤其是銀行等大型企業(yè)中，調(diào)查令很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，常常遭到拒絕。究其原因，不外乎兩點：一是銀行工作人員難以辨別律師調(diào)查令的真假；二是即使不配合律師調(diào)查令的工作，也無需承擔相應(yīng)的法律責任。
調(diào)查令難以令行有效，的確是其自身制度缺陷造成的。最高人民法院頒布的民事訴訟法司法解釋規(guī)定，人民法院調(diào)查收集證據(jù)，都應(yīng)當由兩人以上共同進行，而且在制作調(diào)查材料的過程中，應(yīng)由調(diào)查人、被調(diào)查人、記錄人簽名、捺印或者蓋章。換言之，人民法院自行調(diào)取證據(jù)時都要嚴格遵循法定程序，更何況人民法院授權(quán)律師調(diào)查取證，應(yīng)該履行更為嚴格的法律程序。但事實上，律師調(diào)查令的制作并不規(guī)范，銀行等大型企業(yè)的工作人員無法辨別持令人的身份是否真實合法，一旦判斷錯誤，還要承擔泄露他人隱私等法律風險，而拒絕執(zhí)行律師調(diào)查令也不需要承擔什么法律責任，風險權(quán)衡之下，拒絕配合調(diào)查令是最優(yōu)選擇。
對于上述問題，筆者建議，至少在我省范圍內(nèi)應(yīng)該盡快規(guī)范調(diào)查令這一法律文書的制作。同時，利用發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，尤其是法院與銀行聯(lián)網(wǎng)這一合作機制，將調(diào)查令編號制作，銀行工作人員可以在與法院的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)內(nèi)，根據(jù)編號查閱調(diào)查令之合法持令人信息(如律師證編號及照片等)及取證內(nèi)容；或者通過法院官方網(wǎng)站，與簽發(fā)調(diào)查令的法官視頻，確認調(diào)查令的真?zhèn)?。另外，?yīng)該盡快完善調(diào)查令制度的法律責任，提高調(diào)查令的權(quán)威性。筆者希望通過以上的制度完善，真正能夠確保律師調(diào)查令令行有效，提高我省乃至全國的司法效率，保障全社會公平正義的真正實現(xiàn)。
(作者系中共遼寧省委黨校法學(xué)部副書記)