——專訪省法學(xué)會(huì)自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)會(huì)長、沈陽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、沈陽大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究所所長高小珺

 

高小珺

 

　　遼寧法制報(bào)：今年1月13日，沈陽大學(xué)成立自貿(mào)區(qū)研究所，這也是我省首家自貿(mào)區(qū)研究所。請(qǐng)問當(dāng)時(shí)基于什么原因成立的這個(gè)研究所？

 

　　高小珺：去年8月，黨中央、國務(wù)院決定在遼寧等7個(gè)省及直轄市設(shè)立第三批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（下稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）。今年3月31日，國務(wù)院印發(fā)了《中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》。作為地方高校我們有服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在遼寧建立，對(duì)于地方高校而言，有著一種天然的自覺。沈陽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的各專業(yè)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)密切相關(guān)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和高校轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，沈陽大學(xué)于2017年1月13日正式掛牌成立“沈陽大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究所”，研究所的成立為沈陽大學(xué)服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造了又一新的平臺(tái)。

 

　　研究所成立后開展了一系列卓有成效的工作，其中比較有代表性的：一是姜偉教授連續(xù)在《環(huán)球日?qǐng)?bào)》和《遼寧日?qǐng)?bào)》理論版發(fā)表5篇學(xué)術(shù)文章和專訪，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策進(jìn)行權(quán)威解讀，受到媒體關(guān)注；二是在法律出版社出版了由我和沈陽市律師協(xié)會(huì)會(huì)長孫長江編著的《遼寧自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法律制度研究》，以及由我和北京大成（沈陽）律師事務(wù)所高大石律師編著的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新和法律保障》，這兩部著作可以說是遼寧設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以來最早出版的相關(guān)研究成果。

 

　　遼寧法制報(bào)：在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（遼寧）自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》中，關(guān)于遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)的表述中提到，“……營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境……”，將法治化居于一個(gè)極為重要的位置。請(qǐng)問法治化對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展究竟有哪些重要作用？

 

　　高小珺：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與20世紀(jì)我國改革開放所采用的政策優(yōu)惠模式完全不同，它不是形成“政策洼地”，而是打造制度創(chuàng)新的高地，是在相關(guān)法律未作修改的情形下展開的，在這種背景下，區(qū)域性改革如何依法推進(jìn)便成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中面臨的重要課題。任何實(shí)質(zhì)性的制度創(chuàng)新都需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，重大改革要于法有據(jù)，要實(shí)現(xiàn)立法與改革協(xié)調(diào)同步，這是全面深化改革新時(shí)期中央提出的新要求。

 

　　通常我們認(rèn)為法律與政策相比，法律具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、滯后性的特征，更多強(qiáng)調(diào)法律對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的規(guī)范和保障作用。但是，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展了法律還在強(qiáng)調(diào)其穩(wěn)定性，不能與時(shí)俱進(jìn)，就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到阻礙作用。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，面臨現(xiàn)行法律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾。因此，要從頂層設(shè)計(jì)的層面來考慮創(chuàng)設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法進(jìn)而運(yùn)用法律的功能來保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)行。

 

　　遼寧法制報(bào)：遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法治建設(shè)，怎樣才能既體現(xiàn)國家法治的統(tǒng)一性，又在法律制度創(chuàng)新和具體的法治工作中充分凸顯遼寧的地緣優(yōu)勢(shì)、發(fā)揮地方特色？對(duì)此您有哪些建議？

 

　　高小珺：我國采用單一制國家結(jié)構(gòu)形式，中央與地方的事權(quán)有嚴(yán)格的界限，與此同時(shí)，我國實(shí)行統(tǒng)一而分層次的立法體制，中央與地方的立法權(quán)限也有嚴(yán)格的界限?！读⒎ǚā芬粤信e的方式明確中央專屬立法事項(xiàng)，以概括的方式規(guī)定了地方性法規(guī)可以規(guī)范的事項(xiàng)，厘清了國家立法與地方立法的權(quán)限邊界。

 

　　從遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案賦予的六大方面任務(wù)來看，其內(nèi)容涉及稅收、海關(guān)、金融、外資、外貿(mào)等國家事權(quán)。從立法角度看，這些內(nèi)容屬于《立法法》第八條列舉的民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)領(lǐng)域的基本制度，屬于中央專屬立法權(quán)限，國家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對(duì)上述領(lǐng)域均有明確規(guī)定。但是遼寧在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法過程中，可以在一些領(lǐng)域進(jìn)行深入探索，如投資貿(mào)易便利化領(lǐng)域的海關(guān)貨物運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)資金進(jìn)出、外國人員進(jìn)出居留等；金融領(lǐng)域的小額貸款、融資擔(dān)保、商業(yè)保理等；稅收領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)有重要推進(jìn)作用的稅收政策，如特殊領(lǐng)域的企業(yè)所得稅抵免等，以及影響宏觀經(jīng)濟(jì)較小的地方稅種，如房產(chǎn)稅、契稅等方面。遼寧在制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的過程中既要解放思想、勇于探索，又要樹立底線思維，嚴(yán)格維護(hù)國家法治的統(tǒng)一。

 

　　遼寧法制報(bào)：作為中國首個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行已經(jīng)三年多。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在用法治思維和法治手段推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方面，有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒？在立法、行政、司法三方面，分別能給遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供哪些經(jīng)驗(yàn)？

 

　　高小珺：建立上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是國家戰(zhàn)略，中央賦予上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的使命，將其作為推進(jìn)改革開放的試驗(yàn)田，經(jīng)過測(cè)試形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。經(jīng)過三年多的運(yùn)行，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)現(xiàn)有法律制度和治理模式提出了新要求，法治成為新一輪改革開放的關(guān)鍵詞。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一路走來，始終遵循“先立后破”“立法先行”“重大改革于法有據(jù)”的要求，其法治路徑已成功地被后來的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所復(fù)制。

 

　　自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法具有鮮明的時(shí)代特征，不是在無法可依、無章可循的情況下要求國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)就地方可以先行先試事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，而是要求國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫停實(shí)際上不適應(yīng)的國家現(xiàn)行法律、法規(guī)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律的變動(dòng)和調(diào)整就是以全國人大常委會(huì)授權(quán)的方式實(shí)施的。全國人大常委會(huì)通過授權(quán)決定在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施“三資企業(yè)法”（《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》）中有關(guān)行政審批部分的條款。在國家層面沒有針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定專門法律、行政法規(guī)的情況下，作出授權(quán)決定是確保自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試在法治軌道上運(yùn)行的必由之路。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)立法也一定是復(fù)制和借鑒上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的做法，以授權(quán)決定的方式暫時(shí)調(diào)整實(shí)施現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)。

 

　　深化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，也是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的重要任務(wù)之一。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立了以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單為核心的投資管理新體制，這一創(chuàng)新體現(xiàn)了兩個(gè)法治理念的確立，一是外國投資者在清單外采用備案制，體現(xiàn)了法無禁止即自由的理念；二是政府管理者從事前審批到事中、事后監(jiān)管，遵循了法無授權(quán)不可為的理念。負(fù)面清單制度劃清了政府和市場(chǎng)的邊界，明確政府該放的權(quán)力放到位，該管的事情要管好。因此，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)在行政領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)做到“放、管、服”，即在政府職能轉(zhuǎn)變方面真正做到放得更活、管得更好、服務(wù)更優(yōu)。

 

　　隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，進(jìn)入司法領(lǐng)域的涉自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)案件會(huì)不斷增加，從上海等地審判機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)來看：一是各級(jí)法院在總體部署上要考慮審理自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)糾紛的特殊性，包括涉外因素的審判理念調(diào)整；二是審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置，包括授權(quán)設(shè)立法院、法庭；三是法官的審判理念和知識(shí)儲(chǔ)備的更新。當(dāng)制度創(chuàng)新帶來的糾紛缺乏法律明文規(guī)定時(shí)，法官應(yīng)當(dāng)以商法思維解讀政策，注意自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特殊性，正確判定行為效力、合同效力，維護(hù)交易穩(wěn)定和安全，對(duì)于因自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革而出現(xiàn)的新類型案件，應(yīng)當(dāng)正確理解相關(guān)的政策，充分注意新型業(yè)態(tài)的行業(yè)慣例和自治性規(guī)范，形成合理的裁判規(guī)則，正確引導(dǎo)市場(chǎng)秩序的建立。

 

　　遼寧法制報(bào)：遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在未來的法治建設(shè)過程中可能面臨著怎樣的挑戰(zhàn)？有哪些需要特別注意的問題？

 

　　高小珺：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)必須要有完善的法治基礎(chǔ)。目前，調(diào)整自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的制度規(guī)范體系初步確立，但是依然不夠完善，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在未來的法治保障方面首先面臨的是出臺(tái)《中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。

 

　　在制定遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的過程中，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這樣幾個(gè)原則：

 

　　一是以國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》為基礎(chǔ)，以國內(nèi)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的成功經(jīng)驗(yàn)為參照，以支持制度創(chuàng)新為立法核心，以可復(fù)制、可推廣為基本要求，以體制機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn)，既要體現(xiàn)普遍性原則，又要反映遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不同的創(chuàng)新領(lǐng)域和創(chuàng)新業(yè)態(tài)，以及東北振興、“一帶一路”建設(shè)等國家戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，形成具有遼寧特色的地方性法規(guī)。

 

　　二是要處理好改革的階段性與法律的相對(duì)穩(wěn)定性的關(guān)系。在條例制定過程中注意預(yù)留制度創(chuàng)新空間，對(duì)先行先試成熟事項(xiàng)以地方性法規(guī)的形式固化下來，對(duì)一些改革創(chuàng)新仍在持續(xù)深化的內(nèi)容，采用概括的表述方法，為未來的制度創(chuàng)新預(yù)留空間。

 

　　三是要準(zhǔn)確把握中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的界限。嚴(yán)格恪守與國家立法不相抵觸的底線，對(duì)屬于中央專屬立法權(quán)限范圍，如投資、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、稅收等事項(xiàng)，結(jié)合國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國（遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》作出實(shí)施性、細(xì)化性、闡述性或提示性規(guī)定。對(duì)屬于地方立法權(quán)限范圍的，如行政管理體制改革、打造國際化營商環(huán)境、深化國資國企改革、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)科技創(chuàng)新等領(lǐng)域可以作出創(chuàng)制性規(guī)定。

 

　　四是要與國家層面行政審批制度改革的要求相一致。在條例起草、審議過程中，正確處理好兩者的關(guān)系，在準(zhǔn)確解讀政策的基礎(chǔ)上，對(duì)《中國（遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》及現(xiàn)有的政策性規(guī)定的核心內(nèi)容進(jìn)行概括、提煉，并將政策性語言轉(zhuǎn)化為法律性語言；同時(shí)，要嚴(yán)格區(qū)分兩者不同的功能、作用，避免照抄照搬政策性規(guī)定，避免將相關(guān)政策直接植入條例。

 

　　遼寧法制報(bào)：日前，依托沈陽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、沈陽大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究所成立的遼寧省法學(xué)會(huì)自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)已經(jīng)正式成立，作為會(huì)長，請(qǐng)問研究會(huì)的下一步工作重點(diǎn)是什么？

 

　　高小珺：遼寧自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)的成立標(biāo)志著遼寧省法學(xué)會(huì)已經(jīng)形成了有效整合省內(nèi)法學(xué)、法律界研究自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)力量的新機(jī)制。在未來的工作中我們要凝聚遼寧法治研究的力量，為遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)提供智力支持。研究會(huì)將成為大家交流思想、研究問題、建言獻(xiàn)策的學(xué)術(shù)平臺(tái)，未來我們將與省、市有關(guān)部門和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)企業(yè)緊密對(duì)接，在論文發(fā)表、課題承擔(dān)、決策咨詢等方面為全體會(huì)員提供支持與幫助，在自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)的平臺(tái)上有效推進(jìn)法學(xué)研究、法學(xué)教育和法治實(shí)踐的深度融合，努力形成有價(jià)值的研究成果，服務(wù)于遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略，讓研究會(huì)真正成為遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治研究的智庫。